發(fā)于2020.4.13總第943期《中國新聞周刊》
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2019年，平均每小時(shí)就有708萬件快遞發(fā)往全國。國家郵政局3月27日發(fā)布的《2019年中國快遞發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示，全國快遞業(yè)務(wù)量累計(jì)完成635.2億件，日均快件處理量超1.7億件。
這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝制品。根據(jù)綠色和平等三家環(huán)保組織去年發(fā)布的報(bào)告，快遞行業(yè)在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈，2015年這個(gè)數(shù)字還是425圈。
隨著居民消費(fèi)場景的日益豐富，塑料垃圾的戰(zhàn)場已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)，電商、快遞和外賣行業(yè)成為了主戰(zhàn)場。為解決這些難題，2020年1月19日，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，該項(xiàng)新政也被稱為“新限塑令”，以區(qū)別于2008年推出的“限塑令”。
據(jù)央視財(cái)經(jīng)報(bào)道，舊版限塑令執(zhí)行的八年中，全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋，共節(jié)約了700億個(gè)左右，平均計(jì)算下來每年節(jié)約87.5億個(gè)。但是，僅2015年，全國快遞行業(yè)消耗塑料袋約147億個(gè)，國內(nèi)三大外賣平臺一年至少消耗73億個(gè)塑料包裝，增量遠(yuǎn)超減量。
塑料越限越多，成為一個(gè)難解的“死結(jié)”。
屢敗屢戰(zhàn)
改革開放至今，限塑令前后大致歷經(jīng)了三個(gè)階段，政策執(zhí)行過程中始終伴隨著爭議。
1986年，鐵路上首次使用塑料快餐盒，因?yàn)楸憷院蛢r(jià)格低廉等特點(diǎn)而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄于鐵路沿線，帶來了嚴(yán)重的“白色污染”。2001年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布緊急通知，要求立即停止生產(chǎn)一次性發(fā)泡塑料餐具，這是限塑令的最早版本。
不過，如何對待一次性發(fā)泡塑料餐具，政策后來出現(xiàn)過搖擺。2013年，國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，將其從淘汰類目錄中刪除，一次性發(fā)泡餐具重新合法化。不過，今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。
禁止、松綁政策交替，容易導(dǎo)致限塑效果反彈。中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員鄧義祥此前撰文稱：“由于塑料垃圾管理的問題十分復(fù)雜，有關(guān)塑料管理的相關(guān)法規(guī)需要反復(fù)論證，出臺需要十分慎重，盡可能避免前后不一致的問題。”
聲勢浩大的全民限塑運(yùn)動，出現(xiàn)在2007年后。2007年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，次年5月商務(wù)部、國家發(fā)改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，這兩項(xiàng)專項(xiàng)文件被人們稱為“限塑令”。限塑令中，最為重要的政策有兩條：一是在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，即日常所說的超薄塑料購物袋；二是實(shí)行塑料購物袋有償使用制度。
零廢棄聯(lián)盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發(fā)起，致力于推動解決垃圾處理問題。團(tuán)隊(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)，政策推行后，大型超市和連鎖店執(zhí)行效果較好，但集貿(mào)市場仍是一次性塑料袋使用的重災(zāi)區(qū)。過去12年，各地執(zhí)法部門每隔一段時(shí)間就針對集貿(mào)市場開展治理行動，但市場上的不合格塑料袋總是“春風(fēng)吹又生”。
“2016年，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)很少有集貿(mào)市場使用達(dá)標(biāo)塑料袋，當(dāng)時(shí)還提出哪個(gè)環(huán)保組織能把一個(gè)集貿(mào)市場從不達(dá)標(biāo)轉(zhuǎn)成達(dá)標(biāo)，將給予1萬元獎(jiǎng)勵(lì)。”限塑聯(lián)合調(diào)查組發(fā)起人姚佳告訴《中國新聞周刊》，但沒有人敢接下這個(gè)任務(wù)，都認(rèn)為不可能完成。
經(jīng)過四年努力，姚佳和志愿者們調(diào)查了全國700多個(gè)集貿(mào)市場，推動100多個(gè)市場使用達(dá)標(biāo)塑料袋，同時(shí)塑料袋減量相當(dāng)可觀，估算能節(jié)省6000萬個(gè)塑料袋。不過，姚佳團(tuán)隊(duì)調(diào)查覆蓋的范圍，相比整個(gè)中國的集貿(mào)市場數(shù)量而言，只是滄海一粟。以上海市為例，全市就有菜市場989家，微型菜場上千家。
“中國有這么多的商店、農(nóng)貿(mào)市場、餐飲店、流動攤販等，環(huán)境監(jiān)管部門要想對塑料袋使用實(shí)施有效監(jiān)管基本上是無法實(shí)現(xiàn)的。更何況，一些經(jīng)營者為了招攬顧客，屢屢玩貓捉老鼠的把戲，明著使用收費(fèi)塑料袋應(yīng)付檢查，暗地里卻免費(fèi)提供不合格塑料袋。”上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)貿(mào)易談判學(xué)院講師楊立民撰文稱，集貿(mào)市場等場所存在執(zhí)法監(jiān)管不能的問題。
“政府部門的責(zé)任規(guī)定不清，例如環(huán)保部門、市場監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責(zé)沒有清楚的劃分，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)。”鄧義祥認(rèn)為，過去相關(guān)規(guī)定過于抽象，多為原則性的規(guī)定，對違反規(guī)定的行為懲罰措施較少，不易在實(shí)際中執(zhí)行。
政策失效早就引起了決策者的關(guān)注。2018年初，限塑令推行十周年之際，國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開展了“我為塑料垃圾污染防治建言獻(xiàn)策”的活動，征集關(guān)于禁限管控的意見和建議。
從意見征求到新限塑令的出臺，經(jīng)歷了兩年時(shí)間。“政策制定者起碼學(xué)了兩年塑料知識”，一位不愿具名的塑料行業(yè)協(xié)會人士告訴《中國新聞周刊》，新政在2018年和2019年本來有望出臺，但又多次推遲，“很多人都在催政策出臺，但為謹(jǐn)慎起見，難以像舊版限塑令一樣，迅速推出。”
新政基本涵蓋了過去幾年廣受關(guān)注的品類：不可降解塑料袋、農(nóng)用地膜、一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產(chǎn)品。具體應(yīng)用場景上，商超、集貿(mào)市場、快遞、外賣等領(lǐng)域?yàn)樗芰衔廴局卫砉ぷ鞯闹攸c(diǎn)。
清華大學(xué)環(huán)境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，與以往不同，新政明確設(shè)置了完成任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。針對不同產(chǎn)品和區(qū)域，政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
這次新政規(guī)格也明顯提升。去年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了包括《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》等十項(xiàng)意見。國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人也曾表示：“中央全面深化改革委員會將制定‘白色污染’綜合治理方案列為重點(diǎn)改革任務(wù)。”
新場景成新戰(zhàn)場
限塑新政，對于快遞和外賣行業(yè)給予了重點(diǎn)關(guān)注。
綠色和平、擺脫塑縛、中華環(huán)保聯(lián)合會等三家環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《中國快遞包裝廢棄物生產(chǎn)特征與管理現(xiàn)狀研究報(bào)告》顯示，中國電商“雙十一”購物節(jié)2009年啟動，歷經(jīng)七年時(shí)間，交易額于2015年首次突破千億元規(guī)模，2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中，塑料類包裝材料使用85.18萬噸，占快遞包裝材料總重量近百分之十，但塑料用品回收難度遠(yuǎn)超紙質(zhì)類。
（河南省南樂縣生物基材料產(chǎn)業(yè)園生產(chǎn)的可降解環(huán)保垃圾袋。圖/新華）
針對快遞塑料包裝存在的問題，新政提出從部分省市試點(diǎn)逐步擴(kuò)展到全國：“到2022年底，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網(wǎng)點(diǎn)，先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等，降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底，全國范圍郵政快遞網(wǎng)點(diǎn)禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。”
相比快遞，外賣領(lǐng)域的監(jiān)管難度更大。移動互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺Trustdata發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)2019年中國外賣行業(yè)交易額將達(dá)到6035億元，同比增長三成，繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，同時(shí)帶來的是海量塑料垃圾。
綠色和平調(diào)查發(fā)現(xiàn)，平均每單外賣會消耗3.27個(gè)一次性塑料餐盒（杯）。以美團(tuán)為例，美團(tuán)外賣是國內(nèi)最大的外賣平臺。去年7月27日，美團(tuán)網(wǎng)創(chuàng)始人王興在微博發(fā)文稱，美團(tuán)外賣單日完成訂單數(shù)量突破3000萬。就此推算，僅美團(tuán)外賣一家，日訂單就能消耗超過9000萬個(gè)一次性塑料包裝。
對于外賣行業(yè)存在的問題，新政提出，全國范圍餐飲行業(yè)將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；從地級城市到區(qū)縣，餐飲堂食服務(wù)將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地級以上城市餐飲外賣領(lǐng)域，不可降解的一次性塑料餐具消耗強(qiáng)度下降30％。
“目前，國家還沒有出臺專門的法律法規(guī)，電商平臺不能強(qiáng)制商家使用何種包裝制品，也無權(quán)通過協(xié)議的方式強(qiáng)制推動使用環(huán)保塑料制品。”京師杭州電子商務(wù)法律事務(wù)部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。
這也意味著，電商平臺和外賣平臺，既缺乏約束入駐商家的手段，自身也缺乏約束的動力。清華大學(xué)環(huán)境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，快遞外賣等新型產(chǎn)業(yè)難度在于，政策制定者處于兩難之間：是鼓勵(lì)企業(yè)提出解決方案，還是政府采取強(qiáng)制措施？如果采取強(qiáng)制措施，又會擔(dān)心影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
數(shù)據(jù)不透明，也是治理的困擾之一。對于外賣帶來的塑料消耗問題，美團(tuán)與餓了么等平臺都分別制定了環(huán)保計(jì)劃。不過，沒有任何一家平臺詳細(xì)公布過塑料包裝的使用數(shù)量和減量情況。
“叫好不叫座”的可降解
今年以來，海南賽高新材料有限公司副董事長劉偉頻繁前往機(jī)場迎接客戶。
公司現(xiàn)在可以說是炙手可熱，開會，接待客戶、政府領(lǐng)導(dǎo)成為常態(tài)。
公司受到熱捧的原因是，賽高新材料是目前海南唯一可生產(chǎn)生物降解材料的企業(yè)。海南去年出臺《海南省全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實(shí)施方案》，從“限塑”到“禁塑”，以負(fù)面清單的形式拒絕“白色污染”。從今年4月起，海南重點(diǎn)行業(yè)和場所將逐步跟塑料袋、外賣盒等一次性不可降解塑料制品說再見。
禁塑工作是海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的12個(gè)先導(dǎo)性項(xiàng)目之一。在禁塑后的產(chǎn)品供應(yīng)上，全生物降解塑料制品、紙制品、布制品等產(chǎn)品可以作為一次性不可降解塑料制品的替代品。可降解塑料制品進(jìn)行替代的可行性最大，也最受關(guān)注。
國內(nèi)最早一批進(jìn)入可降解塑料制品行業(yè)的公司出現(xiàn)在1999年，劉偉2006年入行，算是國內(nèi)第二批從業(yè)者。但是，可降解塑料制品叫好不叫座，一批批企業(yè)進(jìn)入，但存活下來的沒有幾家，劉偉和公司也經(jīng)歷了漫長的痛苦期。在他看來，這個(gè)行業(yè)最大的困境在于市場容量小，“到2008年，公司技術(shù)已經(jīng)成熟，面臨的主要挑戰(zhàn)是市場接受程度低，老百姓認(rèn)為這種產(chǎn)品貴。”
“超市賣普通塑料袋能賺錢，但賣降解塑料袋卻賺不了錢。如果要增加消費(fèi)者購買成本，超市也會顧慮客流量減少的問題。農(nóng)貿(mào)市場更不可能用，菜一塊錢一把，袋子就兩三毛錢，占銷售成本的兩三成。商販送不起，顧客也不愿意掏錢。”劉偉無奈地說。
但實(shí)際上，可再生塑料袋雖然比普通塑料袋貴，但并沒有想象中那么利潤豐厚。劉偉告訴《中國新聞周刊》：“可再生塑料行業(yè)沒有暴利，按照利潤率來算的話，有可能還不如普通塑料袋。這是加工企業(yè)的特點(diǎn)決定的，企業(yè)只是收一點(diǎn)加工費(fèi)。”
實(shí)際上，海南并不是第一個(gè)全面推廣可降解塑料袋的省份。吉林省從2015年1月1日起，要求在全省范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售和提供不可降解塑料購物袋、塑料餐具，對可降解塑料制定了專門的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。對于違反規(guī)定的企業(yè)和個(gè)人，將分別處以最高3萬元和最高200元的罰款。
吉林最早吃螃蟹的禁塑措施當(dāng)時(shí)引起全國關(guān)注，不過從執(zhí)行效果來看，并沒有達(dá)到目標(biāo)。去年5月，零廢棄聯(lián)盟在吉林省長春市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)亟芎涂山到馔茝V情況不如人意。謝新源介紹，長春市一家產(chǎn)業(yè)園共引進(jìn)過9家生物可降解公司，截至去年5月下旬，3家已經(jīng)倒閉，3家已長期處于停產(chǎn)狀態(tài)，還在運(yùn)轉(zhuǎn)的3家企業(yè)或者依靠出口，或者處于持續(xù)虧損狀態(tài)。
上述企業(yè)工作人員告訴零廢棄聯(lián)盟，造成這種現(xiàn)狀主要是由于吉林省市場上可降解袋實(shí)際推廣力度不夠，需求量低，企業(yè)無法獲得足夠訂單保證運(yùn)營，而政府在招商前期給予的一些利好政策，如財(cái)政補(bǔ)貼和免費(fèi)廠房等，也逐漸取消或減少，導(dǎo)致企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。同時(shí)，一小部分企業(yè)也有騙取政府補(bǔ)貼的嫌疑，在長春市政府招商前期進(jìn)入園區(qū)，獲取補(bǔ)貼后并不實(shí)際運(yùn)營。
長春市執(zhí)行了5年禁塑令，消耗了大量行政成本。據(jù)中央廣電總臺國際在線的報(bào)道，從實(shí)施禁塑令開始至2018年9月，長春市工商局共出動執(zhí)法人員37380人次，出動執(zhí)法車輛12460臺次，下達(dá)責(zé)令改正通知書1350份，行政約談326次。
但效果卻差強(qiáng)人意，禁塑令基本落空。零廢棄聯(lián)盟在長春市最大的光復(fù)路批發(fā)市場，調(diào)查了18家塑料袋批發(fā)店鋪，8家售賣傳統(tǒng)塑料袋、5家有傳統(tǒng)塑料袋和假可降解袋，僅5家有可降解袋售賣。在消費(fèi)端，零廢棄聯(lián)盟調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，僅40.95％的商鋪提供可降解塑料袋，53％的公眾明確表示不知道如何區(qū)分，僅有不到1.4％的公眾表示自己會將可降解袋跟易腐垃圾協(xié)同處理。
地方全面禁塑的尷尬之處在于，市場的巨大需求無法滿足或替代。謝新源認(rèn)為，吉林的案例出現(xiàn)了三重困境：使用普通塑料袋很難禁絕，偽劣可降解塑料袋魚目混珠，更大的問題是可降解塑料袋難以得到真正降解，“一半的居民用可降解袋，另一半不用，這樣就很糟糕。可降解塑料袋堆肥降解過程中，如果混入不可降解塑料袋，就達(dá)不到降解效果。”
“垃圾堆里不存在普通塑料袋，可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否則，兩種塑料袋混在一起，使用可降解塑料袋就完全沒有了意義。”劉偉坦言。
可降解塑料行業(yè)在國內(nèi)發(fā)展已經(jīng)超過20年，但是卻遲遲不能大規(guī)模推廣。江南大學(xué)包裝工程系教授、國家輕工業(yè)包裝制品質(zhì)量監(jiān)督檢測中心副主任王軍告訴《中國新聞周刊》，全球產(chǎn)能只有百萬噸級別，可降解塑料制品存在產(chǎn)能不足、成本高、可加工性差的問題，“新政嘗試在某個(gè)場景將可再生塑料真正應(yīng)用，但效果如何，現(xiàn)在還難下結(jié)論。”
可降解材料是否是解決白色污染的終極方案？王軍告訴《中國新聞周刊》：“可降解不等于真降解。可降解塑料袋回收后，需要堆肥處置，不是說扔在地上就能降解。如果可降解材料不能夠大范圍、集中化和規(guī)模化應(yīng)用，它也會變成一次性塑料袋。”
源頭和終端是短板
“塑料袋最大的問題是用完就被扔掉，沒有被當(dāng)作資源性產(chǎn)品回收使用，生命周期非常短。”中國合成樹脂供銷協(xié)會塑料循環(huán)分會秘書長蔣南青告訴《中國新聞周刊》。
“不是說這些塑料產(chǎn)品有什么問題，而是使用方式不合理。”王軍說，現(xiàn)在的塑料產(chǎn)品基本是一次性使用，沒有考慮到可回收性，回收渠道不健全，回收效率和價(jià)值比較低。塑料產(chǎn)品用完后，會采取丟棄或者掩埋的方式處理，對環(huán)境造成危害。
為此，今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生產(chǎn)、流通、使用、回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度，有力有序有效治理塑料污染。
“與之前相比，新限塑令的進(jìn)步在于，著眼于整體塑料循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建。提出了構(gòu)建塑料回收管理體系和步驟，從不同的層面上發(fā)力，比如規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)，健全垃圾回收體系等。配套的監(jiān)管、政策和科技研發(fā)方面也有了比較全面的框架和體系規(guī)劃。”蔣南青此前撰文稱。
2019年5月，“歐盟版禁塑令”正式生效，規(guī)定到2021年將禁止使用有替代品的一次性塑料產(chǎn)品，例如塑料吸管、一次性餐具、棉簽等，而成員國需要在2029年之前實(shí)現(xiàn)回收90％飲料瓶的目標(biāo)。并且歐盟還全面禁止了氧化式可降解塑料的生產(chǎn)和使用。歐盟塑料法案也要求企業(yè)承擔(dān)生產(chǎn)者延伸責(zé)任（EPR），對一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
回收體系的脆弱，一直是中國塑料垃圾頑疾的癥結(jié)之一。“資源回收利用出臺過明確規(guī)劃，指明如何解決塑料回收利用難題，但一直就沒有很好的落地方案。” 蔣南青說。
2017年禁止廢塑料進(jìn)口后，國內(nèi)塑料回收體系進(jìn)行了一輪洗牌，面臨著回收體系重建難題。蔣南青介紹，塑料產(chǎn)業(yè)最上游的原材料——原油價(jià)格非常低，最近每桶價(jià)格是20多美元，隨著中國石化產(chǎn)能不斷擴(kuò)張，原生塑料越來越便宜。相比之下，由于舊塑料回收成本高，再生塑料比原生塑料還要貴，很少人會選擇回收塑料袋等產(chǎn)品，導(dǎo)致難以建立回收體系。
“新政意義重大，但在實(shí)操層面上能有多大效力，還要再觀察。”唐大旻告訴《中國新聞周刊》，業(yè)內(nèi)環(huán)保組織和專家學(xué)者更關(guān)注和期待配套政策。
在很多業(yè)內(nèi)人士看來，經(jīng)過了舊版限塑令的12年曲折探路，落實(shí)新限塑令和減少塑料袋的使用，不能再重復(fù)完全依靠消費(fèi)者“自覺”或超市“有償使用”的簡單治理思維。缺少相關(guān)制度配套，單純依賴采取“經(jīng)濟(jì)杠桿”進(jìn)行調(diào)控，而不打通限塑鏈條的全部環(huán)節(jié)，永遠(yuǎn)解不開越限越多的死結(jié)。
蔣建國認(rèn)為，塑料垃圾治理還要從源頭控制，先理順哪些企業(yè)在生產(chǎn)超薄塑料袋，是正規(guī)企業(yè)還是小作坊，“像以前整治地條鋼一樣，只有把非法地條鋼生產(chǎn)企業(yè)抓住，才可以切斷流通渠道。”
可替代也不是一勞永逸的方案，甚至有人擔(dān)心，會出現(xiàn)用一種塑料污染替代另一種塑料污染的局面。作為可降解塑料制品生產(chǎn)商，劉偉認(rèn)為，不管什么替代品，都不是真正環(huán)保，都有碳排放，“減量才是真正的環(huán)保，我們非常堅(jiān)信這個(gè)理念。”